مقدمه :
موضوع بکارگیری انواع اسناد خزانه به عوض روش های متداول پرداخت مطالبات پیمانکاران تا حال در قراردادهای پروژه های اجرایی کشور بحث بسیار جدی و قابل توجه برای ذینفعان ان در مقابل دولت (کارفرمایان و مجریان ) می باشد و در سالهای اخیر مشکلات عدیده ای برای پیمانکاران و مهم تر اجرای پروژه ها و در نهایت عدم شفافیت در قراردادها را فراهم نموده است . در این نوشتار کوتاه به بخش ها و پاره ای از چالش های این روش در اجرای این روش ها تاکنون پرداخته شود .

بحث اصلی:
شرایط اجرای پروژه های دولتی
اقتصاد ما بر محور اقتصاد عمدتا نفت متمرکز بوده و در 70 سال گذشته دولت توسط سازمان برنامه و بودجه متولی تعریف پروژه ها و نظارت بر اجرای انها توسط پیمانکاران بوده است . به تدریج و با گسترش و تنوع پروژه های عمرانی و غیر عمرانی در کشور نیاز به کارگیری از تخصص های مختلف مهندسی در طراحی پروژه ها و اجرای ان توسط دولت احساس شد و مشخصا در اوائل دهه 50 کم کم حضور مهندسین مشاور در انواع پروژه های صنعت احداث کشور توسط دولت احساس گردید . متعاقب این امر اجرای پروژه های دولتی از فضای نظام اجرایی سه عاملی ( حضور سه عامل کارفرما ، مشاور به عنوان طراح ، نظارت و کنترل / پیمانکار به عنوان اجرا کننده ) مطرح گردید که در این روش تامین کالا و تجهیزات پروژه کلا در تعهد کارفرما بوده است .
این امر کم و بیش تا اواسط انقلاب ادامه داشت تا اینکه با گسترش و تعریف پروژه های بزرگ من جمله پروژه های صنعت اب کشور نظام دو عاملی EPC توسط دولت تعریف گردید در این نظام بخش مهمی از مطالعات پروژه تا مرحله مطالعات پایه( Basic) توسط مهندس مشاور و زیر نظر کارفرما و جدا از حضور پیمانکار انجام شد و از این مرحله به بعد پیمانکار بنام پیمانکار EPC با قبول تعهد تایید مطالعات پایه( Basic Endorsement) اجرای مطالعات تفصیلی پروژه (E) ،تهیه نقشه های اجرایی ، تامین کالا و تجهیزات پروژه ( P) به اجرای پروژه ها (C) وارد گردید که این نگاه در قوانین 5 ساله متوالی دولت جمهوری اسلامی و النهایه در ماده 34 قانون دائمی احکام منتشره در سال 96 به ان اشاره شده است . لازم به یاداوری است که اخرین قانون با موضوعیت EPC در سال 1383 با عنوان نظام فنی اجرایی کشور ( موضوع بخشنامه شماره 42339 / ت 33497 ﻫ مورخ 20/4/85 توسط سازمان برنامه و بودجه ابلاغ گردید و این نشریه بایستی با توجه به فاصله زمانی ابلاغ ان تا حال مورد تجدید نظر قرار گیرد .
بایستی یاداوری نمود که در پروژه های غیر عمرانی خصوصا در پروژه های صنعت نفت کشور که از روش های متدوال سازمان برنامه و بودجه تبعیت نمی نماید و عموما با حضور پیمانکاران خارجی و بصورت حضور پیمانکاران IOC/E&P و با روش Buy Back انجام می شود بعضا از حوزه این تعاریف خارج است و تعهدات طرفین در پروژه های نفتی من جمله پروژه های بالادستی و میان دستی تعریف شده در صنعت نفت کشور از نظام فنی اجرایی منتشره در سیستم نفت بکارگرفته میشود .
توضیح : با توجه به اصل 34 قانون دائمی احکام و با استناد به جزء 5 بند الف ماده 3 قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت نظام فنی اجرایی طرح ها و پروژه های صنعت نفت برای کارهای بالادستی و پایین دستی در سال 96 ابلاغ گردیده است . در ماده 4 این دستورالعمل حوزه وظایف نظام فنی اجرایی در کارهای بالادست و پایین دست با ذکر جزییات تبیین شده است .
در قوانین جاری همچون قانون مناقصات مواد 10 و 11 دولت را بعنوان خزانه دار موظف نموده است که از خزانه خود منابع مالی برای هر پروژه را بصورت نقدی Cash تامین و به دستگاه های اجرایی دولت در قانون مربوطه و قانون سالیانه ابلاغ نماید و از همان ابتدا به اطلاع مناقصه گر شرکت کننده در مناقصه می رساند که تامین منابع مالی پروژه با ضریب اطمینان بالا تامین شده و مشکلی در این مورد برای اجرای پروژه وجود ندارد . این در حالتی است که دولت در سالهای اخیر و بعلت حضور تحریم ها ( از سال 2005 میلادی ) بتدریج تعهد تامین منابع مالی را از وظایف خود به روش های مختلف حذف و به گردن پیمانکاران در انواع پروژه های صنعت احداث کشور من جمله صنعت نفت قرار داد .
در دعوتنامه ها به پیمانکاران نوشته شد که تامین منابع مالی این پروژه به عهده و تعهد پیمانکاران می باشد یعنی پروژه بصورت EPC+F ، EPCF ، PPP ( BOO/BOT/BLT ….) خواهد بود بعبارت روشن تر پیمانکاری که امکان تامین منابع مالی از توانمندی های خود چه از بازار پول و چه از بازار سرمایه نداشت عملا از مسیر اجرای پروژه ها خواه و ناخواه حذف می شد .
بعلت عدم توانمندی بانکهای داخلی امکان تامین منابع مالی توسط پیمانکاران از بازار پول در کشور امکان پذیر نبود و طبعا تامین منابع از بازار سرمایه داخلی از طریق انواع بورس و فرابورس نیز براحتی امکان پذیر نیست و لذا معذوریت های جدی برای پیمانکاران به وجود امد بعلت ریسک پذیری و پر خطر بودن بازار ایران از منظر بین المللی به واسطه نبودن در رتبه های تعریف شده نظیر( International credit rating ) ورود پول از سرمایه بین المللی به داخل کشور به خاطر فضای دولت و فضای پیمانکار ایرانی عملا بسته شده است .
در دو دهه گذشته بخش خصوصی که می بایستی تا افق سال 1404 ( یعنی 3 سال دیگر) در تمام بخش های اجرایی مملکت ورود نموده عملا ناموفق بوده و بنابر تاییدات دولت و سایر ارگان های ذیربط خصوصی سازی زیر 10 % هم به انجام نرسیده است و عملا شرکتهای خصولتی ( عمدتا با ساختار دولتی ) به عوض بخش خصوصی پا گرفته و این شرکتها با داشتن پتانسیل های مالی بسیار بالا توانستند جایگزین بخش خصوصی گردند و عملا بخش خصوصی تاکنون از صحنه اجرای پروژه های بزرگ کشور نزدیک به حذف شدن کامل می باشند.
در انواع پروژه های صنعت احداث کشور بالاخص پروژه های نفتی پروژه ها بصورت ريالی ، ارزی ريالی و ارزی تعریف میشود . این بدین معنی است که در پروژه های داخلی صنعت نفت در هر سه نوع پروژه نیاز به ارز با منبع خارجی است و فضا و نحوه پرداخت مطالبات به تولیدکنندگان و سازندگان بصورت گذشته از پایه اعتماد و قبول زمانهای مهلت برای پرداختها خارج شده و تا کلیه مطالبات انها بصورت نقدی صورت نگیرد ( حتی خرید های داخلی ) به عناوین مختلف از قبول سفارش طفره می روند. از طرفی در قراردادهای نفتی گرچه در شرایط حال از ارز خارجی یاد میشود ولی پرداختها بصورت ريالی است . لذا پیمانکار در اجرای پروژه دچار مشکلات عدیده میشود .
هزینه ضمانتنامه های پیمانکاران ایرانی در پروژه های منطقه ای و فرا منطقه ای برای صدور خدمات فنی مهندسی بسیار بالاتر از نرم بین المللی است و قدرت رقابت برای پیمانکاران ایرانی کلا سلب شده است .

بکارگیری اوراق قرضه در پروژه های کشور
تبادلات مالی بین ذینفعان در بازار پول و سرمایه با روش های مختلف رسمی تعهد شده من جمله پرداخت بصورت اعتبارات اسنادی LC، پول های مجازی رایج داخلی و بین المللی متداول در چند سال اخیر ، پول های نقدی داخلی و خارجی نظیر اسناد مالی تایید شده من جمله اسناد خزانه که توسط دولت منتشر و تعهد قرارداد می باشد . اوراق خزانه با سررسیدهای مختلف یک یا چند ساله با قدرت خرید مختلف در معرض استفاده ذینفعان و بازار قرار داده میشود که دارای مشکلات عدیده ای از نظر قدرت خرید می باشد . تبادل این اوراق در بازار سرمایه تنزیل (فرابورس ) و در بازار ثانویه خرید و فروش نیز قابل اعمال است و طبعا بازپرداخت اسمی اسناد خزانه با گارنتی وزارت امور اقتصاد و دارایی به نمایندگی از طرف دولت خواهد بود . اسناد خزانه در عمل اول بار در قانون بودجه سال 92 منظور شد و این موضوع تا قانون بودجه سال 1400 جاری است .
از مهم ترین دغدغه های اسناد خزانه عدم حفظ قدرت خرید و بازه های زمانی چند ساله اسناد خزانه میباشد بعبارت دیگر تاریخ انتشار اسناد ، تاریخ مسجل شدن بدهی تعهد شده دولت و بالاخره تاریخ سررسید ان ملاک است . در طول تولد اسناد خزانه تا شرایط حال نرخ بهره با توجه به سررسیدهای 2 تا 3 ساله متفاوت بوده و این نرخ در شرایط حال تا 15% میباشد این در صورتی است که پیمانکاران برای انجام پروژه ها و تعهدات پرداخت خود به تنزیل این اسناد مالی تا 25% -30 % و شاید بیشتر اجبار دارند .
در قراردادهای جاری در حقیقت اوراق خزانه اسلامی جایگزین مبلغ پیمان با شرایط پیش گفته میشود و حتی پیش پرداخت پیمانکار بایستی توسط این اوراق 2تا 3 ساله و با تنزیل اشاره شده فوق به دست پیمانکار برسد . بدون تردید پیمانکار برای حفظ جریان نقدینگیCash flew/Turn over پروژه بر اساس روش های متداول هزینه – درامد ( S-Curve ) از منابع داخلی و بانکی خود و با نرخ های سود بانکی تامین منابع مالی Self Financing بنماید به عبارت دیگر این روش از ابتدا کاملا روشن میباشد که پیمانکار در مضیقه مالی قرار خواهد گرفت و تبعات عدم تامین منابع مالی روشن برای پروژه به قطع یقین فساداور میباشد بایستی توجه نمود پیمانکار برای ورود به مناقصات با قبول ریسک های متعدد و سود متوسط تا 10 % یا کمتر و با روش پرداخت اوراق خزانه پروژه را نمی تواند مدیریت صحیح نمایند که از ابتدا مشخص است که پیمانکار را در فشار جدی قرار می گیرد و لاجرم پیمانکار برای بقای خود به دنبال ادعاهای قراردادی با کارفرما رو می اورد که این مسیر اولا به تطویل مدت پیمان تا 2 -3 برابر مدت اولیه می انجامد و یا کارفرما مجبور به ورود به خلع ید و فسخ پیمان با پیمانکار می گردد .

پیشنهادات :
با توجه به پارامترهای موثر در بالانس مالی مبلغ پروژه با هزینه ها در ارتباط با روش پرداخت اوراق خزانه اسلامی پیشنهاد دارد سازمان برنامه و بودجه با کمک و همکاری با انجمن های صنفی متاثر از این امر نسبت به تعریف معادله و حل ان با توجه به شرایط ذیل عمل نمایند .
منطقی نمودن سود متعله به اوراق خزانه به صورت واقعی
نرخ تنزیل اوراق خزانه که توسط بازار تعیین میشود
نیازهای مالی یک پروژه یعنی بالانس درامد –هزینه بر اساس S-Curve با توجه به روش عملی تامین منابع مالی پیمانکار از طریق بازیافت اوراق با روش تنزیل ان در بازار و همچنین تامین منابع مالی خود از بانکها یا Self Financingروش های دیگر به یک راهکار منطقی و عقلایی رسید
امید است با ارائه راهکار منطقی توسط دولت نسبت به شفاف سازی مسیر تامین منابع مالی پروژه ها اقدام لازم بعمل اید تا از بروز ضایعات در اجرای پروژه ها من جمله پایین امدن تطویل مدت پیمان ، پایین امدن جدل ها و اختلافات قراردادی بین طرفین همت گماشت .

رضا طبیب زاده